Intervention d’Hubert Haenel sur la réforme du Conseil supérieur de la magistrature

Retrouvez l’intervention de Hubert Haenel, sénateur du Haut-Rhin, président de la commission des affaires européennes du Sénat concernant le projet de loi organique relatif au Conseil supérieur de la magistrature.

Monsieur le Président,
Madame le Ministre d’Etat,
Monsieur le Président de la Commission des Lois,
Monsieur le Rapporteur,
Mes chers Collègues,

Saluons le travail du rapporteur, notre collègue Jean-René Lecerf.

Ayant occupé des fonctions au Conseil supérieur de la magistrature il y a fort longtemps, ayant été rapporteur au nom de la Commission des lois de la réforme de 1993, étant moi-même ancien magistrat, ancien membre du Conseil d’Etat, je me permets de vous livrer, mes chers collègues, quelques réflexions sur un thème fondamental pour le bon fonctionnement de la démocratie et l’équilibre institutionnel : quelle indépendance pour la justice ?
Lors de l’Audience solennelle de début d’année de la Cour de cassation, le Président de la République a souhaité « tracer le chemin » d’une « justice rénovée ». Fort justement, il soulignait que la « réflexion sur la justice ne saurait être le seul apanage des juges » mais devait au contraire  « s’ouvrir sur la société tout entière ».
C’est le sens de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) opérée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. La révision a mis fin à la présidence du CSM par le Président de la République et à la vice-présidence de droit du ministre de la justice. Mais elle a aussi prévu que cette instance sera désormais composée en majorité de non magistrats. Le CSM retrouvera ainsi sa légitimité auprès de nos concitoyens. Un CSM composé en majorité de magistrats revenait à faire de la magistrature une sorte de corps séparé de la société, ne rendant des comptes qu’à lui même. Or, dans une démocratie, il n’y a pas de légitimité sans responsabilité. En outre, la révision a ouvert aux justiciables la faculté de saisir le CSM. Ce faisant, elle a garanti aux citoyens que leurs griefs concernant le comportement des magistrats seront examinés de façon impartiale, par une instance clairement identifiée. Avec un fonctionnement plus transparent, la justice est confortée dans son indépendance et son autorité.
Cette importante réforme invite à approfondir la réflexion sur ce que doit être l’indépendance de la justice. On s’accorde, en effet, pour considérer qu’une justice qui marche est une justice indépendante, indépendante du pouvoir politique et plus généralement de toute forme de pression de nature à jeter la suspicion sur les décisions qu’elle rend.
Pour atteindre cet objectif, le remède souvent évoqué est de couper le cordon ombilical entre la justice et le pouvoir politique. Car c’est là que prendrait racine, au pire, le syndrome de la dépendance et, au mieux, le poison de la suspicion.
S’il s’agit de prohiber toute forme de manœuvre politique qui viendrait influer sur le cours normal de la justice, voire l’entraver, on ne peut que souscrire à la démarche.
En revanche, s’il s’agit de mettre en cause le lien fondateur et essentiel qui confère aux magistrats leur légitimité, aux juridictions leurs pouvoirs et à leurs décisions leur portée, alors il faut rejeter toute remise en cause et tout au contraire conforter ce lien. Car il faut sans cesse revenir à la source de ce qui fonde notre justice dans le cadre de notre régime démocratique et républicain.
Dans la République, le juge n’est pas une institution dont la légitimité serait indéterminée ou fondée en quelque sorte sui generis. Sa légitimité procède du souverain, donc du peuple, représenté par le Parlement et par le Gouvernement. C’est ce qu’exprime parfaitement le fait que toute décision judiciaire est rendue « au nom du peuple français » et que son exécution est ordonnée « au nom de la République ».
Le juge exerce son office dans un but précis et dans des conditions déterminées. Le but, c’est d’appliquer, de façon égale et juste, la loi au cas d’espèce qui lui est soumis. C’est pour ce but précisément délimité que le souverain lui délègue temporairement son « imperium ».
Le juge n’est pas à la source de la loi ou d’une quelconque souveraineté. Les conditions de son office sont fixées par la Constitution, par les lois et règlements, qu’il a la stricte obligation d’appliquer. Ainsi rappelé, ce lien apparaît consubstantiel à l’idée même d’une justice républicaine.
J’aurais envie de dire qu’ il faudrait au moins autant se préoccuper d’un autre risque de dépendance du magistrat, ce que j’appellerai sa dépendance par rapport à lui-même. Cette dépendance peut résulter de ses propres préjugés, de son appartenance religieuse, politique ou syndicale voire plus simplement du souci de sa propre image. Dans le monde hypermédiatisé qui est le nôtre, le danger est de voir un magistrat se mêler de débats et de polémiques, au risque de susciter un soupçon qui pèsera ensuite sur les décisions qu’il sera susceptible de prendre. Bref, c’est le chantier de la déontologie qui ne doit pas être esquivé si l’on veut traiter complètement la question de l’indépendance de la justice. En permettant la saisine du CSM par les justiciables, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 apporte une réponse pertinente. Elle leur permet en effet d’exprimer devant cette haute instance leurs attentes relatives à l’éthique de la magistrature.
Plus complexe et ambivalent peut apparaître le lien qui relie le procureur ou ministère public au pouvoir politique. Héritiers des procureurs du Roi, les procureurs de la République tirent leur légitimité à la même source que les magistrats du siège. Mais leur particularité est d’être étroitement associés à l’action du Gouvernement à travers sa politique pénale. Chargés de mettre en œuvre l’action publique, avec une marge d’opportunité que la loi leur reconnaît, leur mission est à la frontière entre justice et politique. Ils doivent en effet mettre en mouvement le « bras séculier » de l’Etat. Mais ils ne peuvent agir dans ce but que dans le cadre de la politique pénale générale qui a été définie par le couple Parlement-Gouvernement. Dès lors, on mesure que l’on ne peut couper complètement le lien entre l’action politique et l’action publique sans risquer de méconnaître les principes fondateurs.
Ne peut-on néanmoins réfléchir à une plus grande transparence qui permettrait de lever les suspicions qui entourent, dans certains cas, la mise en œuvre de l’action publique ? Les comparaisons européennes sont à cet égard utiles. Deux pays (Italie, Portugal) ont fait le choix d’une indépendance de leur ministère public, qui ne peut recevoir d’instruction du pouvoir exécutif. Dans des pays qui, comme l’Allemagne et les Pays-Bas, ont confié l’instruction au ministère public, celui-ci n’est pas indépendant et peut recevoir des ordres de l’exécutif. Mais la loi néerlandaise a pris soin d’encadrer le pouvoir du ministre de la justice. Pour la France, une plus grande transparence pourrait résulter de l’organisation d’un débat annuel devant le Parlement. Il serait l’occasion d’un véritable échange sur les constats à opérer et les orientations à retenir. Il serait suivi d’un vote. Par sa solennité et la publicité qui lui serait donnée, une telle procédure conférerait une vraie légitimité aux circulaires et directives de politique pénale qui en résulteraient. Chaque parquetier disposerait ainsi d’une « feuille de route » précise et complète dont la légitimité serait incontestable.
Cette relation entre ministère public et pouvoir politique doit aussi être regardée en intégrant la dimension européenne. Car l’action du ministère public passe de plus en plus par la coopération judiciaire au sein de l’Union qui s’exerce sous diverses formes, notamment dans des instances comme Eurojust. Le développement de la coopération judiciaire en Europe, et le bon fonctionnement de l’instance de coordination qu’est Eurojust, seront d’autant mieux assurés que les systèmes judiciaires européens seront, sinon identiques, du moins comparables dans leurs grandes lignes. Cela plaide en faveur de la réforme de l’instruction annoncée par le Gouvernement, qui a déjà été réalisée chez la plupart de nos voisins.
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D’aucun ont objecté ou vont objecter que l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe vient d’adopter une résolution qui, entre autres préconisations, invite la France à « revoir le projet de suppression des juges d’instruction » et à revenir sur la révision constitutionnelle de l’année dernière, afin de « rétablir une majorité de juges et de procureurs au sein du Conseil supérieur de la magistrature ». On ne manquera pas d’utiliser ce texte pour assurer que « l’Europe » condamne la réforme envisagée de l’instruction pénale.
Rappelons d’abord que le Conseil de l’Europe est complètement distinct de l’Union européenne : il comprend pour sa part 47 États membres, pratiquement tous ceux qui sont géographiquement classés comme « européens » en adoptant la définition la plus large de cette Europe géographique.
Rappelons ensuite que l’assemblée du Conseil de l’Europe, organe consultatif, n’a rien à voir avec le Parlement européen et qu’elle est complètement distincte de la Cour européenne des droits de l’homme, qui est l’organe juridictionnel du Conseil de l’Europe.
Donc, on ne peut pas dire que l’« l’Europe » – ou même simplement le Conseil de l’Europe –  condamne la réforme française de l’instruction : on est simplement face à la prise de position d’une assemblée interparlementaire qui, en l’occurrence, semble s’être fondée principalement sur l’information fournie par des représentants syndicaux, en ignorant les dysfonctionnements graves qui ont fait apparaître la nécessité d’une réforme, et en ignorant également toute la problématique de l’harmonisation européenne.
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Pour conclure, je dirais volontiers que la justice française a besoin d’un double mouvement.
Tout d’abord, un mouvement de retour vers ses principes de base, les principes d’une justice républicaine, c’est-à-dire impartiale et non pas irresponsable.
Ensuite, un mouvement d’ouverture vers l’Europe. L’espace judiciaire européen que nous avons commencé à construire est fondé sur la confiance mutuelle. Nous devons attendre des autres la même impartialité, les mêmes garanties qu’ils sont en droit d’attendre de nous. Cela suppose un effort d’harmonisation pour rendre les procédures, pardonnez-moi le mot « eurocompatibles ». Et cela suppose une coopération judiciaire plus efficace, aujourd’hui avec un Eurojust renforcé, demain j’espère avec un Parquet européen dont la perspective est ouverte par le traité de Lisbonne.
Les deux mouvements dont je viens de parler me paraissent complémentaires et cohérents. Une justice française mieux assurée sur ses principes de base, c’est aussi une justice d’autant plus capable de coopérer dans la clarté avec les autres systèmes judiciaires et d’exercer un rayonnement en Europe. C’est ainsi que se développera cette justice plus légitime et plus efficace à laquelle nos concitoyens aspirent, et à laquelle ils ont droit.
Je vous remercie.

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